Politiques de l'environnement et politiques de santé de l'UE (Allons, amusons-nous un peu...)

POLITIQUES DE L’ENVIRONNEMENT
ET POLITIQUES DE SANTE
DE L’UNION EUROPEENNE

Introduction

L’institut de veille sanitaire (InVS) a conclu, lors d’un colloque sur la « biosurveillance » humaine en Europe qui s’est déroulé les 4 et 5 novembre 2008 à Paris, qu’il fallait harmoniser la surveillance de la santé environnementale à l’échelle européenne. Car si les pays de l’Union européenne doivent affronter les mêmes problèmes de santé environnementale, les mesures de surveillance prises d’un Etat à l’autre sont bien différentes, tout comme les solutions trouvées d’ailleurs. Difficile dans ce domaine de parler d’union, ou plus encore, de principe unificateur. Pourtant ce constat est en fait des plus logiques puisqu’il faut dire que l’Union Européenne est une organisation économique avant toute chose, l’Europe sociale passe au second plan.
Des bouleversements majeurs dans les années 70-80 ont poussé les gouvernements à prendre des dispositions dans ces deux domaines que sont l’environnement (les milieux sociaux, naturels, politiques, culturels qui entourent l’homme) et la santé (équilibre physiologique et/ou psychique de l’homme). Autrement dit, ils tentent de déterminer la meilleure manière d’agir pour régler au mieux les problèmes contemporains, c’est la définition même de « politique ». D’ailleurs, si les politiques sont un ensemble de mesures prises à l’unanimité et qui concernent les affaires publiques, cela invite à interroger la question de la santé puisque cela pose d’ores et déjà un problème. La santé apparaît avant tout comme quelque chose qui ne peut pas se partager, il s’agit d’une perception individuelle. Peut-on réellement parler de santé publique si la santé ne concerne que la perception d’un individu seul ? Cela a-t-il dès lors un sens ? D’autre part, le sujet suppose qu’il faille s’interroger sur les rapports qui existent entre les politiques environnementales et les politiques sanitaires : existe-t-il un quelconque lien entres elles ? Est-ce que les politiques de l’environnement n’auraient pas une influence sur les politiques de santé et vice versa ? Il semble que cette réflexion soit des plus logiques puisque le début des années 80 a vu renaître les préoccupations environnementales (question de la pollution : réchauffement climatique) et que l’environnement apparaît à nouveau comme ayant une influence directe sur la santé des populations. Enfin il est à noter que le mot « politiques » contenu dans le sujet est au pluriel, ainsi il fait remarquer qu’il n’existe pas une politique commune de l’Union Européenne mais chaque pays a ses spécificités, ce qui entre en contradiction avec le concept même d’ « union », il existe une diversité des dispositions et des solutions sur les questions de l’environnement et de la santé qui conduit à une fracture (économique, sociale, politique) entre les différents pays de la communauté européenne.
Cette diversité des dispositions et des solutions sur les questions de politiques environnementales et sanitaires ne conduisent-elle pas à une fracture (économique, sociale et politique) croissante entre les différents pays membres de la communauté européenne ?
Les pays de l’UE sont très fortement ancrés dans leurs traditions et celles-ci expliquent avant tout chose les différences et les spécificités concernant les politiques d’environnement et de santé, ce sera l’objet d’une première partie. Pour autant ces dernières années, on assiste à une tentative d’unification des politiques environnementales et sanitaires au sein de l’UE. Enfin, la fracture économique existante entre une Europe occidentale riche et développée et une Europe orientale plus pauvre et en développement ne facilite pas le processus d’unification et les problèmes environnementaux et sanitaires demeurent, les politiques ne suffisent pas.

I / L’Europe des traditions : différences et spécificités en matière de politiques environnementales et sanitaires
1 / Pourquoi des politiques semblables sont envisagées ? (le tournant des années 70 et 80)

· Les politiques environnementales et sanitaires sont absentes du traité de Rome lors de la création de la Communauté Economique Européenne (1957), un traité à vocation économique qui succède à la Communauté Economique du Charbon et de l’Acier créée en 1951 et qui aura été un échec cuisant (démantèlement en 1954) : l’objectif étant de reconstruire une Europe forte capable de rivaliser avec les deux superpuissances du moment (USA, URSS)
· De nouveaux défis sanitaires et environnementaux poussent pourtant la CEE à intégrer ces questions au sein du traité :
- Sommet de Paris (1972) : les participants reconnaissent qu’une attention particulière doit être portée à l’environnement + les chocs pétroliers de 1973 et 1978 accélèrent le processus : pour la première fois, on se soucie des réserves d’énergies fossiles
- L’émergence de crises sanitaires majeures dans les années 1980 (SIDA, affaire du sang contaminé, maladies de Creutzfeld-Jacob) remet en cause l’approche communautaire minimaliste
· La prise de conscience reste strictement cantonnée à une approche économique :
- Une amélioration de la qualité de l’environnement a un impact sur le bien-être des populations et ce bien-être joue sur la productivité économique
- La santé est un prolongement de la notion de travail, une mauvaise santé a un impact économique désastreux (coûts des arrêts de travail et des traitements + perte de productivité économique)

2 / Le poids de l’histoire, des traditions et de la nature

· S’il y a une difficulté et une certaine lenteur de mise en place d’une politique commune, cela s’explique par les spécificités du territoire européen. De plus si l’objectif de l’UE est d’offrir un niveau de protection adéquat dans l’ensemble de l’Union (prise en compte des particularités locales et des contraintes économiques), c’est cette diversité qui explique à elle seule la difficulté et la lenteur du projet de politique commune
· SANTE : on dénombre deux types d’organisations sociales :
- modèle bismarckien : il trouve sa source dans les revendications ouvrières de la fin du XIXe siècle en Allemagne, la notion de travail y est indissociable, l’Etat n’intervient pas dans la gestion des caisses publiques, le financement se fait par l’intermédiaire de cotisations sociales et d’impôts (Allemagne, France…), le système doit pourtant aujourd’hui assister à une « beveridginisation »
- modèle « beveridgien » : le travail est secondaire, il s’agit d’un élément de la citoyenneté, la puissance publique assure seule le financement du système par voie fiscale (pas de cotisations sociales), modèle capitaliste (Royaume-Uni, pays de l’Est reconverties à l’économie de marché…)
· ENVIRONNEMENT : les risques environnementaux diffèrent d’un pays à l’autre, la séismicité n’affecte que les régions d’Europe méridionale, la hausse du niveau des mers est plus inquiétante pour certaines régions littorales (pas d’impact en Autriche puisque loin de la mer et une altitude élevée, impact important pour les Pays-Bas composés avant tout de plaines), la pollution est un risque qui touche avant tout la dorsale européenne où se concentrent la quasi-totalité des activités…
· La nature de l’UE, agrégat de pays différents, ne facilite pas le processus d’homogénéisation

II / L’Europe du renouveau : tentative d’unification des politiques environnementales et sanitaires
1 / Les premières mesures communautaires : de nouveaux défis à relever

· Pourtant si des différences subsistent, on assiste à une mise en commun des politiques de santé et d’environnement, il s’agit d’un double processus :
- mise en commun entre les différents pays membres de la communauté (union politique)
- mise en commun des politiques environnementales et sanitaires (union des politiques)
· Acte Unique (1987) : c’est un tournant majeur dans l’histoire d’homogénéisation et ce pour deux raisons :
- l’environnement et la santé font leur première apparition dans les traités européens, ce qui consacre leur légitimité
- les lois sont désormais votées à la majorité qualifiée et non plus à l’unanimité, ce qui facilite l’adoption de directives sur la santé
· Traité d’Amsterdam (1997) : promotion du Développement Durable avec pour objectif de « répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs »
· La mise en commun s’avère pourtant parfois problématique, le défi qui reste à relever est de favoriser un processus d’unification des politiques environnementales et sanitaires plus approfondi et plus élaboré
- exemple de la Politique Agricole Commune : elle est responsable à elle seule de 14% des émissions non énergétiques de gaz à effet de serre de l’UE, ce qui correspond à un non-respect du principe d’éco-conditionnalité (aides subordonnées au respect « de normes réglementaires en matière d’environnement, de sécurité, de bien-être des animaux »), la solution préconisée par les biocarburants n’arrangerait rien au problème puisque cela nécessiterait encore plus d’intrants polluants (engrais chimiques et pesticides) et cela aurait donc une action sur la biodiversité, de plus cela conduirait à une réduction de l’offre alimentaire disponible et donc à une croissance des inégalités (cf. voir situation au Brésil), ainsi la situation est paradoxale, cela nécessite de choisir entre la santé ou l’environnement

2 / Les limites de l’unification : de la théorique et peu de pratiques

· Aujourd’hui encore, les actions sont clairement limitées, le discours social est privilégié, tout comme la surveillance (ou « biosurveillance »), la passivité des hommes politiques est toujours palpable, leur discours vise avant tout le discours ce qui mène au mieux à une situation qui n’avance guère, au pire à une situation paradoxale (discours sous-évalué, manque de communication…)
· Exemple avec l’Affaire « Chlore déconne » : le chlordécone est un pesticide utilisé comme engrais et comme insecticide dans les cultures vivrières, il a été interdit à la vente aux Etats-Unis en 1976 parce qu’il aurait eu des conséquences désastreuses sur la santé des populations, ce qui n’a pas empêché son introduction dans les cultures bananières aux Antilles françaises (Guadeloupe et Martinique) dans les années 80 où il n’a été interdit qu’en 1993 / ses effets sont dévastateurs : il pollue les nappes phréatiques, les aliments et les végétaux, son taux de toxicité est extrême (l’inhalation, l’ingestion, le contact cutané ou avec les yeux sont dangereux) / de nombreuses conséquences sur la santé publique sont à noter (hausse des cancers de la prostate, de la maladie de Parkinson ou d’Alzheimer, infertilité masculine) et il est responsable d’environ 30 000 décès chaque année / deux problèmes majeurs sont à noter avec cette affaire :
- les pistes d’actions sont aujourd’hui encore insuffisantes, les premières mesures ont été prises en 2001 et se révèlent inappropriées
- la communication de la situation ne s’est effectuée qu’en 2007 par l’intermédiaire des médias, les politiques taisent toujours l’affaire
· L’unification des politiques environnementales et sanitaires est ainsi toujours déficiente, le discours doit être suivi d’actions : comme le montre l’article du Monde du 10 novembre 2007 (cf. amorce), la surveillance est la seule pratique couramment utilisée par l’Union

III / L’Europe figée : difficulté de mise en place du processus d’unification des politiques environnementales et sanitaires, une impasse ?
1 / L’Europe des 27 est source de problèmes

· L’intégration récente des pays issus de l’ancien bloc de l’Est n’est pas sans apporter son lot de problèmes et même les aggraver, les politiques environnementales et sanitaires nécessitent un apport financier important, et plus lourd encore avec ces pays or :
- ce sont des pays en reconversion économique : ils sont passé brutalement d’un communisme autarcique à une économie de marché des plus libérales
- rattraper les retards de développement est coûteux (espérance de vie h/f selon les chiffres de l’OMS de 2003 : 78 et 84 ans pour la premier pays qu’est l’Italie, 65 et 76 ans pour le dernier qu’est la Roumanie / quotient de mortalité infanto-juvénile pour 1000 naissances vivantes : 3/1000 pour la Finlande contre 16/1000 pour la Roumanie)
- ces pays ont des préoccupations environnementales encore très faibles
· La sensibilité aux problèmes contemporains est différente : comme reflet de la situation entre le Nord et le Sud, l’Europe est divisée entre une Europe occidentale riche et développée qui s’intéresse à son avenir et une Europe orientale en développement qui se focalise sur son présent, les déséquilibres économiques ne permettant pas une prise de conscience écologique
· Irréconciliable réconciliation des rapports entre économie, santé et environnement en droit

2 / Une communication encore difficile et une politique commune souvent méconnue : un projet pourtant viable à long terme

· Le 23 septembre 2002 a été adopté un programme de santé publique s’échelonnant sur les années 2003-2008 et ayant les objectifs suivants :
- une amélioration de l’information et des connaissances concernant le domaine de la santé publique
- une promotion de la santé et une prévention des maladies
· Le Pacte de Stabilité, incité par le Conseil Européen, a pour sa part l’objectif d’orienter les choix vers les dépenses de l’avenir pour les gouvernements
· Ces deux exemples sont des preuves du manque global d’information sur le sujet des politiques environnementales et sanitaires, ils sont la preuve d’une diffusion rare du sujet
· Cependant des enjeux contemporains donnent une seconde vie à ce sujet : par exemple, l’obésité représente à elle seule 7% des dépenses de santé de l’UE, mais c’est aussi 18 millions de jours d’absences et 30 000 décès chaque année, des campagnes de prévention au niveau régional ont été mises en place pour régler ce problème qui a de lourdes conséquences économiques, c’est la raison de sa « popularité » et de sa mise en valeur
· Une diffusion des campagnes de prévention à l’échelle internationale serait déjà un premier pas pour Arnaud Senn (Diplômé de l’IEP de Paris, rédacteur de la thèse concernant « La politique de santé de l’Union Européenne »), une diffusion et une extension des « bonnes pratiques » d’un Etat à l’autre serait déjà une avancée vers la recherche d’une mise en relation des acteurs communautaires. Le cantonnement de ces « bonnes pratiques » à l’échelle régionale ne permet pas en effet cela.

Conclusion

· La bibliographie restrictive et sommaire sur le sujet (aucun ouvrage général sur le sujet ; peu de thèses, lesquelles nécessitent des connaissances pointues) est une preuve que les actions et/ou informations relatives aux politiques de santé et de l’environnement manquent : ces politiques ne semblent toujours pas l’objectif principal de l’Union Européenne
· La tentative d’homogénéisation et d’uniformisation est réelle, mais elle ne masque pas tout à fait les différences récurrentes qui demeurent au sein de l’UE
· Arnaud Senn précise qu’il n’y a toujours pas de focalisation au « plan intellectuel et scientifique », pourtant ce sont les scientifiques qui ont les réponses aux questions puisque l’environnement et la santé sont des questions scientifiques ; cela revient à interroger l’intérêt des politiciens : doit-on encore leur attribuer des fonctions dans des domaines qu’ils n’apprécient pas à leur juste valeur ?